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清代的惩戒制度  

2017-05-13 22:27:53|  分类: 清史杂识 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        中国自古以来就形成了“明主治吏不治民”的传统。治吏之途虽然各异,但不外乎赏罚。所谓“赏罚”,按照刘勰在《赏罚》一文中的说法,就是“国之利器而制人之柄也”。大清王朝同中国历史上的其他王朝一样,对罪错官吏的惩戒颇为重视。史料记载,早在太祖努尔哈赤“定国政”之时,包括官吏惩戒在内的法制就已奠定雏形。皇太极登极后,颁布了《崇德会典》,开启了大清王朝纂修会典的先河。自入关到清末,大清王朝的统治者又先后编纂了五部会典、五部律例,并制定了《钦定六部处分则例》《钦定吏部处分则例》《钦定兵部处分则例》《钦定王公处分则例》等单行官吏惩戒法规,对罪错官吏惩戒的范围、类型、程序和方式等作了明确的规定,从而形成了一套较为完整而系统的罪错官吏惩戒制度。
  从史实看,清代罪错官吏惩戒制度也有所落实,作为定期行政惩戒的京察、大计处分坚持实行到大清王朝覆亡,并由此处分了一批违纪违规职官。从《清实录》中可以看到,有清一代,因大计被处“八法”的官员共有17403人次。其中,革职永不叙用者仅康熙时期就有622人。经常性的行政惩处,大清王朝也多有实施。从光绪元年(1875)到清帝逊位,《清实录》中有姓名可查的被地方大员参劾革职的文职官员至少有5984人次。关于罪错官吏的刑罚制裁,虽然尚无确切的统计数据,但纵观有清268年,大清王朝尚能根据官吏刑罚惩戒制度,对犯罪官员进行惩处。清代因经济犯罪而判刑的一、二品大员有157人。乾隆时期因贪污被处死的二品以上官员即有30人之多。大清王朝官吏惩戒的实行,在当时的一些私家记载中也可以得到印证。嘉庆时期福建的地方大员汪志伊称,“闽省知县一官,共六十二缺,除降离任外,现在银粮处分应停升转,及命盗、盐课杂罚处分在十案以上者,共三十九员”。龚自珍在其《明良论》中也说,“朝廷一二品大臣,朝见而免冠,夕见而免冠,议处、察议之谕不绝于邸钞。部臣工于综核,吏部之议群臣,都察院之议吏部也,靡月不有。府州县官,左顾则罚俸至,右顾则降级至,左右顾则革职至”。总之,官吏惩戒在大清王朝得到了某种程度的执行,使其吏治的腐败得到一定的整饬,同时对于保证国家机器的正常运行和社会的稳定也起了某些作用。
  清代的官吏惩戒制度虽有一定的历史效用,然而,它不可能根治官吏的腐败,也不可能避免大清王朝的覆亡。
  官吏惩戒权高度集中于皇帝。所谓“黜陟大权,操之自上”。惩戒权的高度集中虽然为官吏惩戒制度的实施提供了某种保障,但它不仅使皇帝因此得以排除在惩戒范围之外,而且使之有了任意惩戒官员的可能性。这就大大降低了官吏惩戒法律和惩戒行为的严肃性。而皇帝在官吏惩戒上的肆意擅断又往往带来惩戒的不公。官吏犯罪,不能同罪同罚,异罪异罚,自然会严重降低惩戒法律的权威性和实际效力。
  清代官吏惩戒法,尤其是其中的“例”,尽管以其灵活、具体等优势弥补了稳定、抽象的律文和会典之不足,并且在官吏惩戒实践中发挥了所谓“以例治天下”的作用,然而,由于至为繁复、细密和苛刻,也导致了诸多负面影响。它束缚了官员手脚。它导致粉饰、欺蹒以及包庇之风,故而冯桂芬指出,这些繁复的“例”“非以防其欺,乃以导其欺也,不特导其欺,且以逼其欺也。其于治天下,非徒无益,而又害之”。由于“例”条“愈滋愈碎”,非老于其事而不知其所以然者,使吏胥得以因缘生奸,舞文弄法。“例”本身因此多成为具文,实际作用不大,即王韬所言“朝廷有行法之名,而无奉法之实也”。包括“例”在内的清代官吏惩戒法律虽“密如凝脂”,到头来,就像梁启超在《论中国积弱由于防弊》中所说的那样,“一弊未弭,百弊已起,如葺漏屋,愈葺愈漏,如补破衲,愈补愈破”。
  官吏惩戒制度的内容滞后,与吏治腐败现实和社会变化及时代潮流不相适应。相比较而言,前清时期官吏惩戒制度的内容大致贴近社会现实,然而,从总体上看,有清一代官吏惩戒制度还是相对落后于社会发展对吏治的需求。鸦片战争后,清廷的官吏惩戒制度建设,除光绪朝《钦定大清会典》和宣统朝《大清现行刑律》《大清新刑律》外,几乎乏善可陈。就连富有开放性的条例,自1870年修订后,也历经32年之久,直到1902年才重新修订,并且删掉了三百多条。
  清代末年,旧的官僚体制、格局的打破,新的部门、机构及其职位的产生,迫切需要惩戒制度的变革、损益,可是,官吏惩戒的内容几乎照旧,无甚变化,这就严重地影响了惩戒制度的实施和惩戒效用的实现。
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